泗阳县人事局 刘永刚
从2001年起，我国实行了“计划分配”与“自主择业”相结合的的退役军官安置政策。截止2006年下半年，先后有6批约20余万名军官转业，其中的大部分为符合自主择业条件的营团职以上军官。六年来，在各种因素的综合作用下，退役军官的“自主择业率”呈现出“先升后降”、“东低西高”、“指低技高”的规律。这一现象的背后有着复杂的社会、政策及体制等原因。因此，要想吸引更多的退役军官选择走自主择业的道路并最终建立起适应市场经济要求的转业军官安置制度，就必须深刻揭示其背后的各种原因，并采取相应对策。
一、 转业军官自主择业率的变化规律
以2001年初国务院、中央军委颁布实施《军队转业干部安置暂行办法》为标志，我国在建立与社会主义市场经济体制相适应的军转安置制度方面迈出了坚实的一步，从此实行了“计划分配”与“自主择业”相结合的安置制度。自此以后，我军先后有20余万名军官转业，其中大部分为适合自主择业条件的军官。虽然这些年的统计数据表面上杂乱无章，但如果我们用“转业军官自主择业率”这一参数来分析就会发现，这些数据背后有着一定的规律性。转业军官自主择业率为“选择自主择业的转业军官人数”与“符合自主择业条件的转业军官人数”之比的百分数。有资料显示，自主择业率近年来的变化呈现出如下趋势：
首先，从时间上来看，自主择业率是“先升后降”。无论是就全国而言还是就某一地区而言，自主择业率在2003年之前是上升的趋势，但在此后却是下降的趋势。据国家有关统计数据表明，2001年全国符合自主择业条件的转业军官有0．8万名，自主择业率为45．1%；2002年自主择业人数增加到1．1万多名，自主择业率比上年提高了10多个百分点；而2003年又比上年有所提高。但到2004年以后，虽然选择自主择业的军官绝对数量因为载军20万而有所增加，但自主择业率却逐年下降，到2005年已下降到41%。
其次，从地区分布来看，自主择业率高低与经济发达程度正好相反。就是说，经济越发达，自主择业率越低；经济越落后，自主择业率越高。例如，经济较为发达的南京市，在2001、2002、2003年的自主择业率分别为20．3%、27．1%和25．7%；广东省在2001年至2004年的平均自主择业率为 26．5%，深圳则为5%。这些地区都远远低于同时期的全国平均水平，更远低于同期云南和新疆（均在70%以上）。
第三，从人员构成上看，自主择业率成“指低技高”，即指挥行政的军官自主择业率低而专业技术军官的自主择业率高。在同一年度中，虽然在自主择业军官当中的指挥行政军官所占比例稍高于专业技术军官，但如果分别用自主择业率来比较的话，指挥行政军官的自主择业率明显低于专业技术军官。
二、 转业军官不愿意选择自主择业的原因分析
近年来，转业军官在安置方式选择上之所以出现这些变
化和特点，有着很复杂的原因。通过访谈和资料分析可以看出，这既同转业军官自身有关，又同关政策、机制不完善有关，也同社会环境有关，具体来说，主要有以下原因：
一是经济收入较低，自主择业方式缺乏吸收力。经济收入包含两层意思：一是指绝对收入；二是指相对收入。这里的“经济收入较低”是指相对收入，而且其相对人是安置地政府的公务员，因为转业军官的安置方向主要是党政机关。据了解，发达地区的自主择业军官的年收入只有公务员实际收入的2/3至1/2。正是因为安置到发达地区的自主择业军官感觉其经济收入不如当地的公务员，所以才使这些地区的转业军官更愿意选择计划分配；正是经济不发达地区的转业军官的经济收入等于甚至高于当地公务员的收入，才使这些地区的转业干部更愿意选择自主择业。这是自主择业率在地区分布变化的深刻原因。
二是社会政治地位下降，利益诉求无法保障。美国著名的心理学家马斯洛认为，人的动机是由其内在需要激发起来的，而人的需要又分为五个层次，当一个层次的需要满足之后会追求更高层次的需要。其中，第一层次是生理需要，第二层次是安全需要，第三个层次是归属和爱的需要，第四个层次是对尊重的需要，最高层次是自我实现的需要。其中，第一层次和第二层次需要可以概括为生存的需要。相对于其他群体、尤其是“农民工”、“下岗职工”等社会底层民众而言，转业军官的生存需要基本上得到了满足，因而他们会更加偏重于追求归属与爱、尊重、自我实现等高层次需要。但社会现实对这些需要的满足程度却很不令人满意。一方面，他们的社会地位比转业前有所下降。任何国家的军官都享有很高的社会政治地位，我国的军官也不例外。在日常生活中，社会各个方面都给军人营造了一种受尊重的良好环境。如各种服务场所“军人优先”的牌子、军官公园免费、军官子女上学降低分数、军官家属最低生活保障金等。军官一旦退役、尤其是选择自主择业，意味着这些体现社会政治地位的优势待遇将全部丧失。另一方面，自主择业军官缺乏归属感。他们虽然都是中共党员，但很多党组织却没有把他们有效的组织起来，只是简单的由他们所住的社区来进行管理；我国又没有合法的 “退役军官协会”之类的群众性组织。结果，他们成了一群“无组织的人”、“社会边缘群体”。这不但不能满足其归属与爱的需要，而且也不能通过多种渠道反映他们的利益诉求。这在心理上对转业干部将是个严重打击。特别是当他们同同时计划分配到党政机关的干部比较时，这种失落心理会更加严重，越比较越觉得自己选错了路。当这种心理通过各种途径传达给即将转业的军官时，必然会影响到将要转业的军官的选择。
三是管理服务机构不健全，信息渠道不畅通，服务不到位。 自2001年以来，各省市基本上都相应成立了自主择业军官管理（服务）中心并开展了工作。目前，这些中心存在以下问题：一是缺乏办公运转经费，一些差旅费、通讯费都无法保障，更别说慰问伤病转业军官了。二是重日常培训、就业介绍、工资发放，轻日常管理以及信息沟通，使一些转业军官不能从正规渠道了解党和国家的政策、道听途说一些失真的信息，给社会给下了不安定因素。三是有的地方政府的部门领导对自主择业军官的工作不重视，还说“国家都不管他们，我们费什么力气啊！”。
四是相关政策和机制不完善、不配套，自主择业军官的配套措施无法落实到位。到目前为止，关于自主择业军官的相关政策法规主要有：《军队转业干部安置暂行办法》；国转联2001年8号《关于自主择业的军队转业干部安置管理若干问题的意见》；国转联2001年9号文件《自主择业的军队转业干部退役金发放管理办法》；国转联2006年1号文件《关于自主择业军队转业干部安置管理若干具体问题的意见》。各省市也都据此出台了若干规定。这些政策和规定存在以下问题：一是中央政策不完善。如没有考虑到“独生子女费”、“烤火降温费”等项目。二是地方政府的政策不配套。省市政府的文件除了原则性地重复中央政策以外，大多都没有实质性内容，本应由省市政府落实的“住房公积金”、“住房补贴”、“医保费”、“地区补助费”、组织管理等也只是依照中央政府的文件作了原则说明。三是在中央政府与地方政府财政分担方面缺乏联动机制与补贴机制。目前，转业军官的收入主要包括退役金和地方补贴。其中，退役金全部由中央财政支付，而地方补贴除广州等少数经济发达地区发放到位外，大多数地区政府都没有发放，使转业军官与政府公务员的相对收入减少，因而挫伤了他们选择自主择业的积极性。这除了政策规定不明这一原因之外，还在于这些文件没有规定清楚省级政府负担比例是多少、市级财政负担是多少？此外，由于省、市、县政府要分担一定比例的地区补助，因而必然会出现这种情况：某一地方接收的人数越多，该地区政府的财政负担就越重。而现行政策都没有说明出现这种情况怎么办，这必然会使地方政府发放地区补贴顾虑重重。因为一旦打开这个口子，那将来肯定是一个很沉重的财政负担。四是在公务员工资收入、现役军官收入与自主择业军官收入三者之间缺乏正常的联动机制。追求公平是人人所向往的，也是建设和谐社会的主要目标之一。如果一个人感到某一种选择对自己不公，那他肯定会放弃这种选择。而目前公务员、现役军官和自主择业军官三者的收入方面还没有规定一个合理的、正常联动的比例，使自主择业军官感到自己的收入没有什么保障，也影响了他们选择自主择业的积极性。
五是转业军官学历偏低，知识结构单一、竞争意识与竞争能力不强。我军的军官队伍主要来源于军事院校和地方普通高校的国防生。而军事院校只是从上世纪90年代中后期才大力发展本科教育和研究生教育；我军从本世纪初也才开始依托地方高校培养人才。如果按平均服役20年计算的话，这批人才到2015年以后才开始成批退出现役。因此，近些年转业的军官、特别是其中的指挥军官普遍存在着学历偏低（本科以下）、知识结构单一、适应环境能力差等不足，影响了其能力的发展和发挥。专业技术军官自主择业率比较高的事实也充分地说明了这一点。再加上一些转业军官“官本位”思想严重，认为掌握权力既能得到好的经济待遇、也能满足自己受人尊重的需要。
三、对策思考
一是建立健全各级财政分担机制，从转业军官的选择来
看越是经济不发达的地区，自主择业率越高。这说明，自主择业军官的经济待遇与其自身感受有关。就是说，他如果觉得比当地公务员收入高或相等，就会愿意选择自主择业；反之，他会选择计划分配。由于我国各地经济发展极不平衡、中央财力也十分有限，因而退役金不可能全由中央财政负担。为了解决因地区经济发展不平衡而导致自主择业率不同的问题，提高各地转业军官选择自主择业的积极性，应在有关政策中明确规定，自主择业军官的退役金由两部分组成并且按照地区经济发达程度确定两者的比例：一部分是基本退役金，由中央财政负担；一部分为地区补贴，由省财政和市级财政负担，并且根据地区经济发达程度按照中央财政的一定比例承担。例如，假如中央财政补贴的退役金为2000元，那发达地区可以按1：1的比例增发地区补贴，其中省级财政、市级财政各承担50%，即各承担1000元；欠发达地区按1：0．5的比例增发；不发达地区按1：0或1：0．1的比例增发。增发的地区补贴也可以考虑按军队系统的地区类别比例计算，这里仅供提供一种思路。
一是建立健全各级财政补贴机制，从目前的政策规定来看，退役军官的地区差额补贴以及医疗保险、住房公积金、购房补贴等均由地方财政支出。如果地方政府严格按照现行政策执行的话，那就会产生这样的状况：地方政府接收转业军官的数量越多，其财政支出就越大、负担就越重。这是政策设计上的一个严重缺陷，因为地方政府“安置得越多、越好就越吃亏”。这很不利于调动地方政府的积极性，也是地方政府落实相关政策不积极的重要原因之一。为此，中央财政应当按照一定的比例对地方财政给予适当补贴。总的原则是：地方政府拿出的地区补贴越多，则中央财政所给予的财政补贴就应越多。如中央财政按照省级财政“地区补贴基数”的30% 给予省级财政补贴。这既能调动地方政府落实地区补贴的积极性，又能减轻地方财政的负担。
三是在地方财政中建立公务员与退役军官待遇联动的机制。就地区补贴而言，应当在自主择业军官地区补贴与公务员收入之间建立一定的联动机制。当公务员待遇提高时，自主择业军官的地区补贴也相应提高。确定这一比例的总原则是：自主择业军官的总收入高于同职级公务员收入的10%（现役军官为20%）。为此，可以根据上年度同职级公务员的平均月工资来确定当年转业的自主择业军官的地区补贴，然后每年以此数据给予地区补贴，并以地方公务员的调整来调整。这不但可以在经济上弥补自主择业军官的待遇，更会在心理上使自主择业的转业军官产生一种优越感，从而使转业军官更倾向于选择自主择业。
四是完善和落实中央的相关政策，在公共服务方面明确规定退役军官享受现役军官的待遇。享受什么样的公共服务是一种社会地位的象征。许多转业干部现之所以不愿意选择“复员”，重要原因之一就是他失去了“干部”的身份和现役军官的优待。虽然这些待遇并没有多少经济利益，国家也花不了几个钱，但它给转业军官所带来的动力却是巨大的。因此，国家有关部门除了应在有关文件中明确自主择业军官的政治身份以外，还应进一步明确他们可以像现役军官那样享受公共服务（持转业军官证有效），如免费游览公园、购物优先、子女上学等。这会提高自主择业军官的荣誉感和自豪感，从而提高自主择业率。此外，中央有关部门要考虑降温烤火费不明确的问题、中央与地方政府的分担机制问题；地方政府要坚定不移地落实中央8号文件精神，切实解决自主择业干部住房公积金问题、购房补贴问题等。
五是加强对自主择业军官的日常管理和服务工作。目前，许多地方政府都建立了自主择业军官管理服务中心，并开展了很好的服务工作。如组织培训、提供就业信息、调整发放退役金等。但是，由于各种主客观条件的限制，这些服务中心的工作还有待加强和拓宽。他们要深入到退役军官当中，了解和真心诚意地为自主择业军官服务，充分发挥“上情下达”的作用，而不是躲着、盖着矛盾。一是要采取多种方式组织军官学习，让军官通过正规渠道了解党和政府的有关方针政策；二是召开座谈会、联欢会等，让他们充分感受到家的温暖，满足其归属感的需要；三是扎扎实实地开展节日慰问活动，在全社会营造一个拥军优属的氛围。
六是坚持长期军官培训的改革方向，提高军官队伍尤其是指挥军官队伍素质的起点。自上世纪末起，我军军官队伍的入口发生了两点显著变化：一方面，部分军官开始委托地方高校培养；培养生长军官的军事院校也大都以本科为起点并大力开展了研究生教育。这既对提高军官、尤其是指挥军官的素质发挥了很好的作用，同时也为他们转业后的就业创业奠定了基础。我国应该继续坚持这一方向，并取消军事院校培养指挥军官的专科层次、扩大研究生层次比例，使具有硕士、博士学历的军官比例大幅度提高。
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